《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》解讀之三

提高能源資源利用效率，是加快生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續(xù)提升能源產(chǎn)出效率，以盡可能少的能源消耗創(chuàng)造盡可能多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益。近日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，明確提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實(shí)，這對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的基本要求

能源產(chǎn)出率指單位能源投入的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的重要標(biāo)志。我國(guó)能源消費(fèi)總量大、化石能源比重高，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)依賴程度較高，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放發(fā)展模式，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向更高形態(tài)，必須把提升能源產(chǎn)出率作為重要目標(biāo)，這是高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。

我國(guó)節(jié)能降耗取得顯著成就，但能源產(chǎn)出率與發(fā)達(dá)國(guó)家仍存在明顯差距。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)單位GDP能耗累計(jì)降低24.4%，節(jié)能量占同時(shí)期全世界節(jié)能量一半左右。但與其他國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能源投入代價(jià)仍明顯偏高。2018年，我國(guó)能源產(chǎn)出率是世界平均水平的74%，僅為發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的48%。同時(shí)，我國(guó)地區(qū)之間能源產(chǎn)出率差距較大，最發(fā)達(dá)省份與最不發(fā)達(dá)省份之間相差達(dá)8倍以上?？紤]到發(fā)達(dá)國(guó)家能源效率還在持續(xù)進(jìn)步，我國(guó)要縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，必須持續(xù)大幅提升能源產(chǎn)出率，這是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的根本要求。

破解資源環(huán)境約束和矛盾，必須從源頭上持續(xù)提升能源產(chǎn)出率。我國(guó)化石能源消費(fèi)總量大、強(qiáng)度高，需求仍在持續(xù)增長(zhǎng)，帶來(lái)的資源、環(huán)境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國(guó)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)總體達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續(xù)上升，要進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，在加快優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也必須有效控制能源需求過(guò)快增長(zhǎng)，避免碳排放負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加劇。此外，考慮到太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會(huì)帶來(lái)一定的生態(tài)環(huán)境影響，在建設(shè)美麗中國(guó)過(guò)程中，各類能源品種開(kāi)發(fā)利用都要把提高產(chǎn)出率放在首位。

把能源產(chǎn)出率放在優(yōu)先位置，大力提升節(jié)能工作效能。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展片面追求GDP擴(kuò)張，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)對(duì)立起來(lái)，甚至擔(dān)心解決能源環(huán)境問(wèn)題會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)把能源產(chǎn)出率作為重要標(biāo)尺，融入能源開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程和各領(lǐng)域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負(fù)荷，大量節(jié)約末端治理投資。同時(shí)，由于能源產(chǎn)出率是相對(duì)指標(biāo)，也有利于不同地區(qū)平衡經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各類要素合理優(yōu)化配置。

二、引導(dǎo)各地區(qū)把發(fā)展重心轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量和效益上來(lái)

推動(dòng)區(qū)域綠色協(xié)調(diào)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展格局，是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優(yōu)化能源要素配置、提升系統(tǒng)效率等方面還有很大空間?！斗桨浮吠ㄟ^(guò)優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實(shí)，把中央關(guān)于“不簡(jiǎn)單以GDP論英雄”的要求落到了實(shí)處，樹(shù)立了政績(jī)考核的新導(dǎo)向。

提升能源產(chǎn)出率不是限制用能，目的是提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。在現(xiàn)代化發(fā)展新階段，傳統(tǒng)“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，必須創(chuàng)新更高效率的發(fā)展模式?！斗桨浮芬蕴嵘茉串a(chǎn)出率為導(dǎo)向，有利于扭轉(zhuǎn)片面追求GDP、投資增長(zhǎng)等傾向，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。同時(shí)，《方案》增加了能源消費(fèi)總量管理彈性，對(duì)化石能源和非化石能源消費(fèi)區(qū)別對(duì)待，也為各地區(qū)優(yōu)化不同行業(yè)、不同品種能源資源配置，重塑能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式創(chuàng)造了更大空間。

充分考慮地區(qū)之間的共性和差異，促進(jìn)綠色發(fā)展良性競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，我國(guó)地區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產(chǎn)生了發(fā)展趨同、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。《方案》把能源產(chǎn)出率作為主要依據(jù)，考慮了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標(biāo)任務(wù)，并對(duì)國(guó)家重大項(xiàng)目實(shí)行能耗統(tǒng)籌。與以往不同的是，《方案》既體現(xiàn)了推動(dòng)綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)的共同要求，又充分考慮了地區(qū)實(shí)際狀況，有利于激勵(lì)地區(qū)之間良性競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)培育綠色發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)。

區(qū)別設(shè)置基本目標(biāo)和激勵(lì)目標(biāo)，激發(fā)各地區(qū)主動(dòng)性和創(chuàng)造性。提升能源產(chǎn)出率是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要瞄準(zhǔn)國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平，不斷縮小技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面的差距，也要勇于創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和業(yè)態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)綠色跨越發(fā)展?！斗桨浮窂母鞯貐^(qū)實(shí)際出發(fā)，既制定了能耗強(qiáng)度降低即能源產(chǎn)出率提升的基本目標(biāo)，作為綠色高質(zhì)量發(fā)展的底線約束;同時(shí)，也對(duì)各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵(lì)目標(biāo)，出臺(tái)了相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)綠色發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

三、推動(dòng)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際持續(xù)提升綠色高質(zhì)量發(fā)展水平

提升能源產(chǎn)出率不是一蹴而就，也不是簡(jiǎn)單要求各地區(qū)在能源產(chǎn)出率上達(dá)到同一水平，而是要結(jié)合各地區(qū)實(shí)際條件，不斷探索創(chuàng)新各具特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑?！斗桨浮吩谀芎膹?qiáng)度降低目標(biāo)分解中對(duì)能源產(chǎn)出率較低的地區(qū)提出更高要求，在能耗總量目標(biāo)分解中對(duì)能源產(chǎn)出率較高的地區(qū)適度傾斜，有利于加快推動(dòng)各地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。

能源要素配置要向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)適度傾斜。隨著我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢(shì)越發(fā)明顯，帶動(dòng)能源需求分布格局出現(xiàn)明顯變化。《方案》遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，在能源消費(fèi)總量目標(biāo)分解中明確提出，對(duì)能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。這既有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，在全社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造中發(fā)揮更大作用，也有利于引導(dǎo)資源環(huán)境脆弱地區(qū)更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境、合理控制化石能源開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，避免自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富過(guò)度消耗。

新增長(zhǎng)極要在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)能源產(chǎn)出率普遍高于全國(guó)平均水平，但與發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際大都市相比仍有明顯差距。在打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)極過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)要發(fā)揮市場(chǎng)化程度高、企業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。通過(guò)全面對(duì)標(biāo)國(guó)際領(lǐng)先能效標(biāo)準(zhǔn)，大幅提升新建產(chǎn)能能源產(chǎn)出率要求，創(chuàng)新能源管理市場(chǎng)化機(jī)制等，有效釋放綠色低碳消費(fèi)、綠色技術(shù)創(chuàng)新等巨大內(nèi)需潛力，引領(lǐng)我國(guó)向全球綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展大國(guó)強(qiáng)國(guó)加快轉(zhuǎn)變。

區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)一體化綠色發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)普遍為能源凈調(diào)入地區(qū)，在全國(guó)一盤(pán)棋發(fā)展要求下，要統(tǒng)籌兼顧效率與公平，推進(jìn)資源輸出地區(qū)和調(diào)入地區(qū)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)要轉(zhuǎn)變自給自足等發(fā)展理念，降低化石能源利用強(qiáng)度，加大對(duì)區(qū)域外清潔能源的消納利用。同時(shí)，能源生產(chǎn)率低的地區(qū)要努力趕上，強(qiáng)化節(jié)能提高能效力度，不斷趨向全國(guó)平均水平。此外，要優(yōu)化遠(yuǎn)距離跨區(qū)輸煤、輸電布局，加強(qiáng)區(qū)域能源協(xié)調(diào)一體發(fā)展，減少長(zhǎng)距離輸送、重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致的能源浪費(fèi)。

“十四五”是我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，是全方位推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續(xù)堅(jiān)持和完善能耗雙控，強(qiáng)化提升能源產(chǎn)出率目標(biāo)導(dǎo)向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展取得更大進(jìn)步。

(作者：田智宇　國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所)