《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀之三

提高能源資源利用效率，是加快生態(tài)文明建設(shè)、推進人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要舉措。立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，我國不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續(xù)提升能源產(chǎn)出效率，以盡可能少的能源消耗創(chuàng)造盡可能多的經(jīng)濟社會環(huán)境效益。近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)，明確提出以能源產(chǎn)出率為重要依據(jù)，優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實，這對進一步推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是推動高質(zhì)量發(fā)展的基本要求

能源產(chǎn)出率指單位能源投入的經(jīng)濟產(chǎn)出，持續(xù)提升能源產(chǎn)出率是經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的重要標(biāo)志。我國能源消費總量大、化石能源比重高，經(jīng)濟增長對高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)依賴程度較高，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放發(fā)展模式，引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展走向更高形態(tài)，必須把提升能源產(chǎn)出率作為重要目標(biāo)，這是高質(zhì)量發(fā)展的基本要求。

我國節(jié)能降耗取得顯著成就，但能源產(chǎn)出率與發(fā)達國家仍存在明顯差距。黨的十八大以來，我國單位GDP能耗累計降低24.4%，節(jié)能量占同時期全世界節(jié)能量一半左右。但與其他國家相比，我國經(jīng)濟增長的能源投入代價仍明顯偏高。2018年，我國能源產(chǎn)出率是世界平均水平的74%，僅為發(fā)達國家平均水平的48%。同時，我國地區(qū)之間能源產(chǎn)出率差距較大，最發(fā)達省份與最不發(fā)達省份之間相差達8倍以上。考慮到發(fā)達國家能源效率還在持續(xù)進步，我國要縮小與發(fā)達國家的差距，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，必須持續(xù)大幅提升能源產(chǎn)出率，這是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的根本要求。

破解資源環(huán)境約束和矛盾，必須從源頭上持續(xù)提升能源產(chǎn)出率。我國化石能源消費總量大、強度高，需求仍在持續(xù)增長，帶來的資源、環(huán)境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)總體達到國際先進水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續(xù)上升，要進一步改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時，要實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，在加快優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的同時，也必須有效控制能源需求過快增長，避免碳排放負擔(dān)進一步加劇。此外，考慮到太陽能、風(fēng)能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會帶來一定的生態(tài)環(huán)境影響，在建設(shè)美麗中國過程中，各類能源品種開發(fā)利用都要把提高產(chǎn)出率放在首位。

把能源產(chǎn)出率放在優(yōu)先位置，大力提升節(jié)能工作效能。長期以來，一些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展片面追求GDP擴張，將經(jīng)濟增長與能源轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護對立起來，甚至擔(dān)心解決能源環(huán)境問題會影響經(jīng)濟發(fā)展。同時，通過把能源產(chǎn)出率作為重要標(biāo)尺，融入能源開發(fā)利用全過程和各領(lǐng)域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負荷，大量節(jié)約末端治理投資。同時，由于能源產(chǎn)出率是相對指標(biāo)，也有利于不同地區(qū)平衡經(jīng)濟、能源、環(huán)境相互關(guān)系，實現(xiàn)各類要素合理優(yōu)化配置。

二、引導(dǎo)各地區(qū)把發(fā)展重心轉(zhuǎn)向提升質(zhì)量和效益上來

推動區(qū)域綠色協(xié)調(diào)，形成優(yōu)勢互補發(fā)展格局，是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。我國地區(qū)發(fā)展不平衡問題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優(yōu)化能源要素配置、提升系統(tǒng)效率等方面還有很大空間?！斗桨浮吠ㄟ^優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)分解落實，把中央關(guān)于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到了實處，樹立了政績考核的新導(dǎo)向。

提升能源產(chǎn)出率不是限制用能，目的是提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。在現(xiàn)代化發(fā)展新階段，傳統(tǒng)“大量生產(chǎn)、大量消耗、大量排放”的發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，必須創(chuàng)新更高效率的發(fā)展模式?！斗桨浮芬蕴嵘茉串a(chǎn)出率為導(dǎo)向，有利于扭轉(zhuǎn)片面追求GDP、投資增長等傾向，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。同時，《方案》增加了能源消費總量管理彈性，對化石能源和非化石能源消費區(qū)別對待，也為各地區(qū)優(yōu)化不同行業(yè)、不同品種能源資源配置，重塑能源生產(chǎn)和消費模式創(chuàng)造了更大空間。

充分考慮地區(qū)之間的共性和差異，促進綠色發(fā)展良性競爭。當(dāng)前，我國地區(qū)之間競爭主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產(chǎn)生了發(fā)展趨同、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象?！斗桨浮钒涯茉串a(chǎn)出率作為主要依據(jù)，考慮了各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、能源資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標(biāo)任務(wù)，并對國家重大項目實行能耗統(tǒng)籌。與以往不同的是，《方案》既體現(xiàn)了推動綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)的共同要求，又充分考慮了地區(qū)實際狀況，有利于激勵地區(qū)之間良性競爭，引導(dǎo)培育綠色發(fā)展比較優(yōu)勢。

區(qū)別設(shè)置基本目標(biāo)和激勵目標(biāo)，激發(fā)各地區(qū)主動性和創(chuàng)造性。提升能源產(chǎn)出率是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既需要瞄準(zhǔn)國際國內(nèi)先進水平，不斷縮小技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面的差距，也要勇于創(chuàng)新發(fā)展理念、模式和業(yè)態(tài)，努力實現(xiàn)綠色跨越發(fā)展。《方案》從各地區(qū)實際出發(fā)，既制定了能耗強度降低即能源產(chǎn)出率提升的基本目標(biāo)，作為綠色高質(zhì)量發(fā)展的底線約束;同時，也對各地區(qū)制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標(biāo)，出臺了相應(yīng)的鼓勵政策，引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，增強綠色發(fā)展內(nèi)生動力。

三、推動各地區(qū)結(jié)合實際持續(xù)提升綠色高質(zhì)量發(fā)展水平

提升能源產(chǎn)出率不是一蹴而就，也不是簡單要求各地區(qū)在能源產(chǎn)出率上達到同一水平，而是要結(jié)合各地區(qū)實際條件，不斷探索創(chuàng)新各具特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑。《方案》在能耗強度降低目標(biāo)分解中對能源產(chǎn)出率較低的地區(qū)提出更高要求，在能耗總量目標(biāo)分解中對能源產(chǎn)出率較高的地區(qū)適度傾斜，有利于加快推動各地區(qū)實現(xiàn)綠色發(fā)展和協(xié)同發(fā)展。

能源要素配置要向經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)適度傾斜。隨著我國主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，經(jīng)濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢越發(fā)明顯，帶動能源需求分布格局出現(xiàn)明顯變化?！斗桨浮纷裱?jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，在能源消費總量目標(biāo)分解中明確提出，對能源利用效率較高、發(fā)展較快的地區(qū)適度傾斜。這既有利于推動經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，在全社會財富創(chuàng)造中發(fā)揮更大作用，也有利于引導(dǎo)資源環(huán)境脆弱地區(qū)更加注重保護生態(tài)環(huán)境、合理控制化石能源開發(fā)利用強度，避免自然財富、生態(tài)財富過度消耗。

新增長極要在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。我國經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)能源產(chǎn)出率普遍高于全國平均水平，但與發(fā)達國家或國際大都市相比仍有明顯差距。在打造經(jīng)濟新增長極過程中，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)要發(fā)揮市場化程度高、企業(yè)創(chuàng)新能力強等優(yōu)勢，在能效趕超發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。通過全面對標(biāo)國際領(lǐng)先能效標(biāo)準(zhǔn)，大幅提升新建產(chǎn)能能源產(chǎn)出率要求，創(chuàng)新能源管理市場化機制等，有效釋放綠色低碳消費、綠色技術(shù)創(chuàng)新等巨大內(nèi)需潛力，引領(lǐng)我國向全球綠色低碳創(chuàng)新發(fā)展大國強國加快轉(zhuǎn)變。

區(qū)域統(tǒng)籌推進一體化綠色發(fā)展。我國經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)普遍為能源凈調(diào)入地區(qū)，在全國一盤棋發(fā)展要求下，要統(tǒng)籌兼顧效率與公平，推進資源輸出地區(qū)和調(diào)入地區(qū)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)要轉(zhuǎn)變自給自足等發(fā)展理念，降低化石能源利用強度，加大對區(qū)域外清潔能源的消納利用。同時，能源生產(chǎn)率低的地區(qū)要努力趕上，強化節(jié)能提高能效力度，不斷趨向全國平均水平。此外，要優(yōu)化遠距離跨區(qū)輸煤、輸電布局，加強區(qū)域能源協(xié)調(diào)一體發(fā)展，減少長距離輸送、重復(fù)建設(shè)等導(dǎo)致的能源浪費。

“十四五”是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年，是全方位推進高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期。碳達峰、碳中和目標(biāo)對能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續(xù)堅持和完善能耗雙控，強化提升能源產(chǎn)出率目標(biāo)導(dǎo)向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，推動高質(zhì)量發(fā)展取得更大進步。

(作者：田智宇　國家發(fā)展改革委能源研究所)